四中全会看发展|以科学规划推动“宜耕则耕、宜林则林”

  “十五五”规划建议提出，优化国土空间发展格局，完善国土空间规划体系。近期，不少地方在开展耕地保护和国土绿化空间专项规划编制。这不仅是共建共享自然资源管理和国土空间规划“一张图”的要求，更是进一步推动化解耕地、林地地类冲突，实现“多规合一”的必要举措。耕地和林地是保障国家粮食安全和生态安全的基础，彼此相辅相成又互相影响。如何更好统筹耕地和林地保护，科学布局生产空间、生态空间，支持生态保护和经济社会高质量发展，是推动“十五五”蓝图落地的一项重要课题。

  第三次全国国土调查结果显示，农业结构调整和国土绿化是耕地地类减少的主要原因。数据显示，2019年末全国耕地19.18亿亩，过去10年间，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。耕地流向林地、园地用于国土绿化，比较利益一般是有所增加的，劳动时间和劳动强度在大多数情况下也是有所降低的，而其自然生态功能是否得到改善则有待科学评估和考量。特别是耕地流向果园、茶园，经济效益往往得到大幅提高，对于实现脱贫攻坚目标、改善农民家庭生计状况的作用十分显著。

  但耕地流向农业结构调整和国土绿化呈现出一个突出特征，即我国南方和东南地区具有优越粮食作物生产条件的优质耕地大幅减少，而北方和西北干旱少雨地区的中低产耕地大量增加。这样的耕地空间格局变化，就不仅仅是耕地净减少那么简单，而会导致部分耕地产能无法平衡，甚至造成一定的生态价值损失。

  耕地是粮食生产的命根子，是我国最为宝贵的资源之一。不论是解决吃饭问题，还是保障国家安全、经济发展、社会稳定，耕地从古至今都极为重要。尤其是在我国人口规模已达十四亿多的今天，耕地保护是极端重要的战略问题、政治问题、国家安全问题。面对当前耕地、林地、园地、草地等之间存在的矛盾冲突，需要我们围绕严守耕地红线这一主线，以自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设为抓手，以耕林园草空间治理为突破口，科学统筹耕地保护与国土绿化工作。

  笔者以为，各地在编制耕地保护与国土空间绿化专项规划时，应注意以下几点：一是确保耕地空间是最重要的国土空间，是第一优先项，牢牢守住18亿亩耕地红线，严格占补平衡管理。二是优化耕地和永久基本农田空间布局，建议按照“宜机化”要求，林园上山、耕地下坡，建设高标准农田、划定永久基本农田、规划粮食生产功能区，实现“多田套合”，提高耕地利用率和粮食生产国际竞争力。三是稳定好全国耕地空间格局，如淠史杭、都江堰、巴彦淖尔等历史形成的千万亩级灌溉农业集中区须优先保护，百万亩级、十万亩级以上的永久基本农田集中区须重点保护；通过高标准农田建设形成的“万亩方”“千亩方”“百亩方”须妥善保护。同时，加强对东北黑土地退化治理、盐碱地开发利用、酸化耕地治理的监督，在用养结合的基础上，打造新时代更高水平的国家粮仓。四是协同推进林草湿普查和自然资源调查，在科学评估的基础上编制规划，以各地耕地保有量任务不动摇、森林覆盖率不降低为底线，促进耕地、林地更加集中连片，形成“宜耕则耕、宜林则林”的空间格局。

  统筹耕地保护与国土绿化，既要守住粮食安全的“生命线”，也要筑牢生态安全的“绿色屏障”。唯有以科学规划为基础、以精准治理为抓手，才能实现二者良性互动，为高质量发展筑牢资源根基。